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STL“刺为美”案例研读会第一期:76号指导案例评析

2020年6月19日晚,北京大学国际法学院(STL)举办了STL“刺为美”案例研读会的第一期活动。STL的学者们酝酿已久,希望在这所“位于最具创新精神的城市的最具创新精神的法学院”,能够以案会友,邀约不同法律职业、不同法律领域甚至不同学科的法律研究者、实践者、学习者甚至旁观者,一起进行个案和系列案例的研读,从具体的法律适用技术开始,延展到宏观的法治国家建设视野,从呆板的法律条文开始,分析出字里行间的普世情怀。

这一期活动由最高人民法院行政庭原审判长蔡小雪和STL的黄卉教授共同策划、组织,研讨对象是最高人民法院的第76号指导案例,即“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”。研读会由黄卉教授主持,三位主讲人分别是蔡小雪法官、浙江大学光华法学院章剑生教授、华东政法大学法律学院孙维飞副教授,三位与谈人是清华大学法学院的何海波教授、STL的金自宁教授和茅少伟助理教授。研读会持续将近三小时,全程进行了网络直播,截至研讨结束共计有3000多人次观看了本期研读会,截止本稿发刊,观看人次已接近5000人次。

研读会的第一部分是案情介绍。STL18级的谢燕同学首先介绍76号指导案例的基本案情:这是一则行政协议案件,原告萍乡市亚鹏房地产开发有限公司通过投标竞拍获得一块国有土地使用权,并与被告萍乡市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。但系争国有土地上建有当地“唯一的农产品储备保鲜库”,“重要的民生工程项目”,所以竞拍公告和出让合同中写明出让土地为“商住综合用地,冷藏车间维持现状”的字样。原、被告对“冷藏车间维持现状”的理解发生了分歧,被告国土局认为冷藏车间的维持现状,指的是冷藏车间保留工业用地性质出让,即继续认定为工业用地,所以办理了两本土地使用证,一块是商住综合用地,另一块包括冷藏车间的土地为工业用地,但原告认为维持现状的是冷藏车间的功能,所以要求被告更正土地登记。后经原告多次提出异议及萍乡市规划局复函解释,被告同意更正该部分土地性质为商住综合用地,但要求原告补交综合用地出让金和工业用地出让金之间的差价200万元。对此,原告不服,三次跑去法院起诉萍乡市国土局,要求更正土地登记并撤销补交出让金的决定。

法院应该如何裁判?指导案例是否完整地呈现了裁判原貌?制作的裁判要点是否恰当?研习者又该如何研读这一案例?

面对主持人提出的这些问题,章剑生教授首先作了主旨演讲。章教授认为亚鹏案的核心问题在于行政协议条款的解释问题,即“冷藏车间维持现状”应当解释为维持土地性质还是维持土地上的冷藏车间的功能。而关于这一点,主要有三个方面值得讨论:一是行政协议解释权的归属问题,即理论上国土局、规划局、法院甚至亚鹏公司作为合同一方都可以作为协议解释主体,但需要确定最终的解释权归谁。二是规划局解释的效力范围,本案中规划局作出的解释不是基于国土局的申请,是否对国土局具有拘束力,以及在实务中,规范性文件解释一般体现为“答复”或“函”,仅限于上下级之间内部流转而不对外公开,这样的答复是否具有普遍约束力,是要讨论的。三是法院对专业问题的审查限度,即权威机关的解释法院是否应该接受,接受限度在哪里。

民法学者孙维飞教授从民法角度讨论了本案。孙教授首先顺着章剑生教授提出的解释议题,指出法院可能混淆了规范性文件的解释和协议内容的解释,即规划局的解释对于规范性文件的解释并不能决定当事人之间协议之间的内容。随后,孙教授尝试着从民法角度,即按照合同的成立、生效、履行三个层次给出了本案的分析思路:在订立阶段,对“冷藏车库保存现状”的不同理解首先应当探求合同双方的真实意思表示;合同订立后就进入合同生效阶段,本案存在两种可能的解决方案,一是意思表示确实出现瑕疵,释解出来的内容违背当事人意思,那么可以适用重大误解,当事人可以撤销合同;二是协议因为违反强制性规定而无效,比如本案中是否违背出让金的最低要求。判断合同有效后便进入履行阶段,这才是法院最终讨论的规划局释解的拘束力问题,即最终的履行还是不能够违背规划局的解释决定。

最后一位报告人是蔡小雪法官,蔡法官从行政法角度评析了本案,他认为,本案的核心问题是国土局是否应当变更登记,而协议解释问题是该核心问题的派生问题。此外,蔡法官强调本案中尚有许多未查明的重要事实:比如冷藏车间原本的土地性质是什么,“维持现状”是维持冷藏车间的土地现状,还是冷藏车间的功能现状。最后蔡小雪法官指出,民事案件和行政案件的审理区别,民事案件看重意思自治,双方意思一致,合同就可以有效,但行政案件的审理注重合法性审查,即行政协议相对方是否具有资格,有没有超出权力范围,超出法律法规授权范围很可能会导致合同无效。

蔡法官报告后,研读会进入到与谈阶段。清华大学的何海波教授作为第一位与谈人,发表了对本案作为指导案例的看法。何教授认为,本案的重要意义其实并不局限于裁判要旨写明的两点,而是在于指出土地出让协议属于行政协议诉讼的这一法律特性。因为多年来,国有土地出让协议能否进入行政协议诉讼框架,一直饱受争议,该指导案例无疑给出了倾向性意见。但是,对于指导案例在裁判要点外的其他元素,比如基本案情、裁判理由的内容是否也具有指导意义的问题,何教授认为需要进一步研究,此外,何教授指出,相当部分的指导案例的裁判文书还没有在裁判文书网上公开,这给指导案例的适用和研习带来了困难。最后,何教授对于本案中原告两次撤诉后再次起诉,提出了诉讼程序法上的疑问。

第二位与谈人是STL的金自宁教授。金自宁教授表示,她在听完上述报告和与谈后,意识到公法教授和私法教授看待本案的出发点和分析框架有着很大的不同。但她相信本案不论是放在行政法还是民法中,其实最后得出的结论都是大体一致的,只是理念的不同有时会制造很多限制,让大家在相通的地方产生了迷失。

STL的茅少伟老师作为民法学者,也从民法角度给出了与孙维飞教授相近的解案路径。此外,茅老师就行政协议的审判路径谈了自己的看法,他认为行政协议不过是一个通过特殊缔约程序缔结的协议,之所以采用协议形式,而不是单方行政行为,那一定是为了采纳协议特有的优势,仅从这一角度来看,如果行政协议的审判要再拐回到单方行政行为上,等于放弃了合同法制度的一些成熟技术,这是否是明智的司法审查手段,需要深入思考。

三位与谈人发表意见后,研读会进入互相辩论阶段,法官和学者、行政法专家和民法专家就各自疑问的判断,展开了热烈的讨论。整场研读会持续了将近三小时,黄卉教授最后表示,STL“刺为美”案例研读会是一个定期举行的、形式多样的学术活动,希望法学同仁和同学们持续关注、支持STL案例研读会。